“公建民營”是指政府通過承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營等方式，將政府擁有所有權的養(yǎng)老設施交給企業(yè)、社會組織或個人運營。

該模式大大促進了民營資本進入養(yǎng)老市場的積極性；同時，由于政府起到督促和考評作用，運營方必須把更多的精力投入在養(yǎng)老服務上，從而形成市場層面的良性競爭。公建民營有利于提高養(yǎng)老機構的運營效率、降低運營風險。

一方面，養(yǎng)老機構公建民營后，既可以保持公辦養(yǎng)老機構的福利服務性質，又可以發(fā)揮民間組織的專業(yè)性，提高公建養(yǎng)老機構的利用率，提高其服務質量和水平，使公辦養(yǎng)老機構去行政化，提高資源配置和管理效率。

另一方面，養(yǎng)老事業(yè)的前期投入大，回報周期長，而“公建民營”養(yǎng)老服務模式由政府購買服務，對社會力量積極參與到養(yǎng)老服務建設具有較高的吸引力。這一模式可有效降低“民營者”前期投入，降低其運營風險。

截止到目前，國內養(yǎng)老機構公建民營主要有4種常見運作模式:委托經(jīng)營、特許經(jīng)營、資產(chǎn)租賃以及混合方式等四種模式。接下來，我們就這四種模式做詳細分析。

一、委托經(jīng)營

委托經(jīng)營，又稱合同承包(Contract Out)，是應用最為廣泛的合作模式。委托經(jīng)營是指政府部門通過招標發(fā)包，選擇合適的合作對象，將其投資興建的公辦養(yǎng)老機構的部分或全部委托給社會力量經(jīng)營和管理。

委托經(jīng)營是一種實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權相分離的公私合作制模式。這種模式對于政府機構而言，其優(yōu)勢在于通過引入競爭機制，有效降低運營成本。對社會力量而言，投入小，因此其承擔的風險相對較小。

委托經(jīng)營的一般性程序是：通過招標的形式來選擇承包的社會力量。由政府機構和社會力量簽訂具有法律效力的承包經(jīng)營合同，確保合同規(guī)定的責任為核心內容，明確規(guī)定發(fā)包方和承包經(jīng)營者在承包期內的責權利關系。

現(xiàn)階段，我國公辦養(yǎng)老機構委托經(jīng)營模式主要采取了管理外包和服務外包兩種模式為主。

1.管理外包(Management Contract)

管理外包是指政府機構保留對所有權的控制，社會力量獲取某一家機構、一定期限的排他管理權和經(jīng)營權。在持定的經(jīng)營期限內，承包人自主經(jīng)營、自負盈虧。該模式的時間通常是1-5年。管理外包模式的重要特征是:社會力量對資產(chǎn)的運營和維護承擔全部責任，但不需要承擔任何資本上的風險。

公辦養(yǎng)老機構的管理外包是政府機構將公辦養(yǎng)老機構的管理權和經(jīng)營權移交給社會力量，社會力量需要交納相應的外包費用給政府機構。管理外包是我國公辦養(yǎng)老機構公私合作制的主要模式。

例如，2016年，湖北省B市社會福利中心通過招標確定某養(yǎng)老服務公司為中標單位后，通過與其簽訂承包合同，將福利中心院內的老年公寓委托給其經(jīng)營。在與服務機構的合作經(jīng)營過程中，中心的所有權歸政府所有，政府負有監(jiān)督和引導權；服務機構自主經(jīng)營、自負盈虧，并定期支付給政府相應的承包費用，運營過程中發(fā)生的一切事故，由其自負。

公辦養(yǎng)老機構的管理外包模式的主要優(yōu)勢在于:通過引入社會力量參與公辦養(yǎng)老機構的運營和管理，減輕了政府的財政投入，發(fā)揮了國有資產(chǎn)的使用效率。但是其劣勢是:管理外包合作過程中，運營和維護責任主要歸社會力量所有，缺乏政府與社會力量之間的風險分擔的制度安排。

2.服務外包(Service Contract)

服務外包，是指政府機構雇用私人機構承擔一種或多個特定的任務，時間通常為1-3年。服務外包在我國的公共服務領域存續(xù)的時間最長，被廣泛應用于醫(yī)院、學校、科研機構等公共服務行為，又被稱為"后勤服務社會化"。

在服務外包中，私人機構通常不與消費者形成直接交易關系。通過政府向私人機構支付約定的服務費，該費用支付的方式包括一次性或分期支付從而實現(xiàn)節(jié)約運營成本的目的。該模式的優(yōu)勢是政府機構通過約定的驗收標準，支付服務費用，從而實現(xiàn)提高效率、降低成本的目的。

公辦養(yǎng)老機構公私合作制的服務外包中，政府機構作為服務的提供者和生產(chǎn)者。而社會力量只提供其他輔助性服務。例如物業(yè)保潔服務、停車、餐飲服務、醫(yī)療服務等非主要服務。

例如，2016年3月，湖北省宜昌市社會福利院所采納的公私合作剌模式。"將衛(wèi)生保潔、綠化維護、理發(fā)修腳、衣物洗滌、部分水電維修、部分物資采購等服務項目擇優(yōu)外包給各類市場主體，由專業(yè)機構、專業(yè)人員提供優(yōu)質專業(yè)服務，既降低了服務成本，提高了服務質量，又有效整合了服務資源，為服務人員有更多的時間為老人和孩子們做好貼身精細化服務提供了保障。

以上例子中，公辦養(yǎng)老機構將送配餐送餐、衛(wèi)生保潔、醫(yī)療護理、衣物洗滌等服務項目等輔助性服務交由社會力量生產(chǎn)的形式，屬于典型的公辦養(yǎng)老機構公私合作制的服務外包模式。

服務外包相對其他公私合作制而言其優(yōu)勢是，操作方式簡單，責任明確。其劣勢是適用范圍有限，并不適用吸引民間資本投資，緩解政府的財政壓為。有研究表明，如果資金來源未能落實，承包商的效率可能會受到影響。

二、特許經(jīng)營

公辦養(yǎng)老機構特許經(jīng)營模式是指政府通過特許經(jīng)營合同將要公辦養(yǎng)老機構的經(jīng)營權轉移給投資者(包括自然人和法人)的一種公私合作制形式。

特許經(jīng)營要求在合同規(guī)定的特許期限內，投資者擁有投資建造設施的所有權(這個所有權不是完整意義上的所有權)，并可以向使用者收取適當費用，由此回收項目投融資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報。特許期限結束，投資者將設施無償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門。政府需要做的是監(jiān)督社會力量在特許期內使用和維護設施妥當，確保特許期結束后全部設施能較為完整地交還于政府。

這一模式的基本特點在于:在任何情況下，國家都是公共服務部門的資產(chǎn)有者。特許經(jīng)營有幾種典型的運作模式，分別為TOT、BOT、BOO。目前，在我國公辦養(yǎng)老機構公私合作制領域，以BOT模式為主。

BOT是英文(Build-Operate-Transfer的縮寫，直譯為"建設一經(jīng)營一轉讓")，是指投資者或財團作為項目發(fā)起人從政府機構獲得項目的建設和運營恃許權，然后通過組建專門的項目公司，負責項目的融資、建設和經(jīng)營；在特許權期內，項目公司通過向項目使用者收取費用來獲取合理的回報；在特許權期滿后，項目公司再將項目轉讓給相應的政府機構。

在該模式中，項目資產(chǎn)的所有權歸政府所有。具體的運作模式是，政府或政府授權部門通過采購程序，選擇合適的社會資本方與政府指定的出資主體共同設立項目公司（SPV），政府或政府授權部門授予項目公司特許經(jīng)營權，在特許經(jīng)營期內由項目公司負責養(yǎng)老項目的建設及運營管理。

項目建設完成后，項目公司將相關養(yǎng)老設施提供給政府設立養(yǎng)老機構，并由項目公司負責項目設施的維修養(yǎng)護；進入運營期后，養(yǎng)老機構由項目公司進行托管運營，向養(yǎng)老人群提供養(yǎng)老服務，并向服務對象收取一定的費用；特許經(jīng)營期滿后，項目公司需將項目資產(chǎn)無償移交給政府或政府指定部門。

在這一模式中，項目公司的收入來源主要有以下幾個方面：（1）養(yǎng)老機構的托管收入，該部分費用一般由政府支付；（2）資產(chǎn)可用性服務收入（類租金），該部分費用一般由政府支付；（3）項目附帶的其他經(jīng)營性收入；（4）為保證項目可行性，政府提供的可行性缺口補助。

該類型項目運作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。

山東省菏澤市牡丹區(qū)楓葉正紅醫(yī)養(yǎng)一體化養(yǎng)老項目是我國典型的PPP養(yǎng)老服務項目，也是市、區(qū)兩級政府重點發(fā)展項目。

該項目由政府發(fā)起，授權牡丹區(qū)衛(wèi)生局為實施機構，并通過競爭性磋商方式與中標社會資本方菏澤市大田房地產(chǎn)開發(fā)有限公司簽訂PPP合同，合同規(guī)定該項目采取BOT模式運作和可行性缺口補助回報機制，政府出資方為菏澤市牡丹人民醫(yī)院，由兩方共同成立SPV項目公司——山東楓葉正紅養(yǎng)老發(fā)展有限公司，其中菏澤市大田房地產(chǎn)開發(fā)有限公司占股權90%，菏澤市牡丹人民醫(yī)院占股權10%，由大田房地產(chǎn)開發(fā)有限公司負責項目的建設和運營，該項目運營期限為30年，到期之后轉讓所有權由政府經(jīng)營。

三、資產(chǎn)租賃(Asset Leasing)

公辦養(yǎng)老機構的資產(chǎn)租賃模式是指政府機構將養(yǎng)老機構的場地和硬件設施以租賃的形式交付社會力量使用，政府機構根據(jù)租賃協(xié)議獲得租金收益。

該模式的優(yōu)勢是操作程序簡單、政府機構與社會力量貴任明確，是我國公辦養(yǎng)老機構領域最早采用的公私合作制的模式之一。

例如，2006年，安徽H養(yǎng)老集團項目主要采取了房屋租賃的合作形式。H養(yǎng)老集團，旗下有7所老年機構，其中5所的房產(chǎn)屬于政府部門的資產(chǎn)，由機構上繳房租后自行運營、自負盈虧。房屋租金低于市場價格，政府還按照床位數(shù)提供相應的補貼，在后期，房屋修繕、設備更新也納入政府出資范圍。與此同時，政府要求H養(yǎng)老集團承擔了減免三無老人、低保老人的費用；免費接待各種學習考察;以及無條件接收政府送來的流浪老人。

資產(chǎn)租賃的主要優(yōu)勢是操作過程簡單，公私各方責任和風險明確。

四、混合方式

實踐中，公辦養(yǎng)老機構公私合作制模式并不單一的合作模式，而是采取多種公私合作制的混合方式。

例如，HY社會福利院主要采取了資產(chǎn)租賃與委托經(jīng)營相混合的合作模式。其新建養(yǎng)老機構采取向社會公開招投標競爭性方式，引進全社會或民間資本，擇優(yōu)確定運營方。公辦社會福利院與運營方是房屋租賃關系。由運營方注資、注冊成為獨立法人和養(yǎng)老機構，確保養(yǎng)老用途不改變。

兩棟獨立休養(yǎng)樓資產(chǎn)設施使用費:參照房屋使用租金24元/月/平方米，合計71630元/月;上繳商鋪承包金:52元/月/平方米，合計56104元/月;上繳地下停車場承包金:82955無/月。

五、養(yǎng)老機構公建民營存在的問題與挑戰(zhàn)

（一）存在的問題

養(yǎng)老機構公建民營未來發(fā)展的趨勢,也是政府、社會和學界普遍公認的激發(fā)公辦養(yǎng)老機構發(fā)展活力的重要途徑。由前述可知,部分地區(qū)早在本世紀初已開始探索養(yǎng)老機構公建民營模式發(fā)展。規(guī)?；陌l(fā)展目前尚未形成,但是為數(shù)不多的實踐案例已經(jīng)顯示出這種模式存在的問題和實施過程中面臨的挑戰(zhàn)。

1.從運營方看,部分經(jīng)營者過分追求利潤從而導致機構的福利性和公益性大大削弱。另外,為了減少運營風險和便于管理,一些公建民營養(yǎng)老機構存在拒收重度失能老人的事件。這些現(xiàn)象的存在嚴重背離了公建民營養(yǎng)老機構的功能定位和職責,使真正需要養(yǎng)老機構服務需求的老人難以獲得養(yǎng)老服務。

2.從監(jiān)管方看,對于不少的基層政府而言尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),政府多抱有甩包袱的心態(tài),對公建民營養(yǎng)老機構監(jiān)管不力,這些機構的服務質量和運營性質難以得到規(guī)范。同時也會因為政府責任意識不明確而削弱政府實施有效監(jiān)管的能力。

3.從操作過程看,目前國家及地方陸續(xù)就公建民營出臺相關的法律法規(guī)和實施細則，一些尚未完成制定實施辦法的地區(qū)，其社會組織或涉老企業(yè)為了能中標,不惜使用拉關系、潛規(guī)則、走后門等非正常手段。擾亂正常的運作秩序,導致真正有資質并且致力于服務老人的機構難以贏得機會,進一步加劇競爭的不公平。

(二)面臨的挑戰(zhàn)

1.公建民營養(yǎng)老機構普遍資金緊張是不可否認的事實,數(shù)目不小的租金對不少剛接手的養(yǎng)老機構來說是一項沉重的財政負擔。

2.公建民營養(yǎng)老機構服務質量有較大的提升空間。相關調查顯示,公建民營養(yǎng)老機構人住老人對各項服務的滿意度均低于公建公營養(yǎng)老機構。因此,對于公建民營養(yǎng)老機構來說服務質量和運營效率同等重要。

3.公建民營養(yǎng)老機構管理和服務團隊資質有待提升。當前,各地區(qū)都在大力推行養(yǎng)老機構公建民營改革,不少的社會組織和企業(yè)競相投標,由于現(xiàn)階段政府缺乏嚴格具體的標準,一些缺乏養(yǎng)老服務機構管理和運營能力的企業(yè)中標,導致機構管理和服務水平不高。

4.公建民營還有一大挑戰(zhàn)是，對于沒有養(yǎng)老從業(yè)經(jīng)驗的投資者，要拿政府放出的公建民營養(yǎng)老機構，該怎么拿？用哪些標準衡量項目是不是有價值？怎么應對招投標程序？……這些問題成了民間投資者的攔路虎。

參考文獻：

1. 養(yǎng)老機構公建民營運作模式探析，王雪輝

2. 城鎮(zhèn)公辦養(yǎng)老機構公私合作制研究，孫紅玉

3. 非營利性養(yǎng)老機構項目PPP運作模式研究，楊海亮